وبلاگ

۱-انعقاد موافقت‌نامه­ های استانی
موافقت‌نامه‌های مربوط به اعتبارات بودجه­ی استانی فی‌‌ ما ‌بین بالاترین مقام دستگاه اجرایی استان و معاونت برنامه­ ریزی استانداری (بعلت ادغام واحدهای استانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق در استانداری­ها) امضا می‌‌شود و در مورد اعتبارات ملّی‌ و ستادی فی‌‌ ما‌ بین بالاترین مقام دستگاه اجرایی (وزیر یا رئیس مؤسسه) و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور امضا و مبادله می‌گردند (مصوبه‌ی شورای عالی اداری،۱۳۸۶ ) . موافقت­نامه‌های شرح عملیات از اهمیت بسزائی برخوردارند، برای اینکه کلیه‌ی‌ اهداف و سیاست‌های دولت را در چارچوب عملیات اجرایی و ارقام نمایش می‌دهند. رعایت نکردن آنها، هم از نظر سقف اعتباری و هم عملیاتی‌ خلاف است (محسنی، ۱۳۷۸: ۱۰۲).

( اینجا فقط تکه ای از متن پایان نامه درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. )

در اجرای بودجه، دستگاه اجرائی مکلف است براساس شرح فعالیت‌ها و طرح­ها که بین دستگاه و سازمان توافق شده است، در حدود اعتبارات مصوب عمل نماید. لازم به ذکر است که چهار گروه فعالیتی وجود دارد: ۱- زیربنایی ۲- تولیدی ۳- فرهنگی آموزشی ۴- اجتماعی که بخش اجتماعی موافقت‌نامه‌های مربوط به گروه اجتماعی از قبیل بهزیستی، امور زندانها، ساختمانهای دولتی و… را مبادله می‌کند. پس از ارسال مصوبه­ی دفتر بودجه­ی استانداری به گروه تلفیق و تفکیک بخشی، این واحد هر بخشی را به گروه‌های مختلف ارسال می نماید که در اینجا پروژه‌های مصوب کمیته‌ی برنامه­ ریزی و فیلترهای قبلی بررسی شده و پس از بررسی با استانداری (و نه مرکز) مبادله می‌کند، چرا که اجرای بودجه مربوط به استان در حیطه­ی اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان است. پس ازآن پروژه‌های مرتبط در فصل مخصوص به خود جمع آوری می شوند. پس از تعیین کارشناس، دفتر بودجه سوابق پروژه‌ها از قبیل تصویب مؤسسه، دوره‌ی انجام پروژه، زمان اتمام آن، هزینه‌ی انجام شده را بررسی می‌کند. تمام این موارد در این راستا است که پروژه در زمان مقرر به اتمام برسد. کارشناس دفتر بودجه برای انجام این وظیفه از کارشناس دستگاه اجرایی اطلاعات اولیه (شرح عملیات پروژه) را کسب می‌کند و خود کارشناس دفتر بودجه هم طی سال بر این امور نظارت دارد. کارشناس مزبور شرح عملیات اجرایی پروژه را در موافقت­نامه قید می‌کند و توضیحات لازم در خصوص نحوه‌ی انجام پروژه، مدت زمان باقی مانده از اتمام و … را ارائه می دهد. لذا شرح عملیات باید به تفصیل تعریف شده باشد که تمام این موارد در قالب موافقتنامه است. پس از شرح عملیات پروژ،ه زمان مبادله‌ی اعتبار مصوب است که بوسیله‌ی مبادله کردن موافقتنامه صورت می‌گیرد. موافقتنامه سندی مالی است بین استانداری و رئیس دستگاه اجرایی مربوطه که به موجب آن معاونت برنامه‌ریزی استانداری بعنوان تأمین‌کننده­ منبع اعتباری و رئیس دستگاه اجرایی بعنوان مجری عملیات عمرانی متعهد می‌گردند (در استان فارس در سال ۱۳۹۰ حدود ۱۴۷۰ موافقتنامه در طح استان مبادله شده است).
موافقتنامه بستگی به تزریق اعتبارات در طول سال دارد. علاوه بر اعتبارات مصوب، در طول سال هم درآمدهایی طبق مواد ۱۰ و ۱۲ قانون بودجه­ی ۱۳۹۱ از منابع دیگر تحت عنوان مازاد درآمد تعلق می گیرد. اعتبارات جدید با توجه به سایر مواد قانونی و تبصره‌ها جهت اجرای پروژه­ های استانی در سطح استان ابلاغ و صرف اموری چون رفع خشکسالی و… می‌شود. لذا سابقاً موافقتنامه‌ها فی ما بین استان و مرکز منعقد می شد، اما در حال حاضر و با اجرای نظام عدم تمرکز موافقتنامه‌های مربوط به پروژه­ های استانی بین استان و دستگاه اجرایی مربوطه (ادارات کل در سطح استان) منعقد می‌شود. اگر نحوه­ اجرای پروژه امانی باشد خود دستگاه آن را اجرا می‌کند و اگر از طریق پیمانکاری باشد از طریقه درج آگهی مناقصه در روزنامه و انعقاد قرارداد با فرد واجد شرایط پروژه اجرا شده و دستگاه اجرایی تنها نظارت بر اجرا را بر عهده دارد.
۲- تشکیل خزانه­ی معین استانداری
اصول تمرکز عایدات و جمعیت بودجه که امروزه حکم بر وضع و اجرای بودجه در همه‌ی کشورها می‌‌باشد ایجاب می‌کند که سازمانهای مأمور تشخیص و وصول درآمدهای عمومی‌،کلیه‌ی درآمدهای وصولی را بدون کسر هزینه‌ها به دستگاه یا مرکز واحدی تحویل دهند و سازمانهای مأمور انجام هزینه‌های عمومی‌ نیز وجوه لازم را برای این کار از آن دستگاه دریافت کنند. این دستگاه یا مرکز واحد در سازمان مالی‌ کشور خزانه نامیده می‌‌شود(پیرنیا،۱۳۴۴: ۳۳۶). بنابراین خزانه مخزن درآمدهای عمومی‌، صندوقدار وجوه عمومی‌ و بانکدار بودجه است و لذا نقش مهمی‌ در در اجرای بودجه و برقراری نظم در مالیه­ی کشور به عهد دارد. البته باید گفت خزانه یک شخص حقوقی مجزا از دولت نبوده و حتّی دارای شخصیت مالی‌ مستقل نمی‌باشد. خزانه فقط دارای یک شخصیت از لحاظ حسابداری است و با این عنوان از استقلال برخوردار است (امامی،۱۳۸۹: ۱۶۷). موضوع تمرکز دریافت­ها و پرداخت­های دولت در خزانه در اصل ۵۳ قانون اساسی‌ به صراحت پیش‌بینی‌ شده که مقرر میدارد:” کلیه­ دریافت­های دولت در حساب‌های خزانه­داری کل متمرکز می‌‌شود…”.
خزانه دار کلّ کشور بالاترین مقام خزانه داری کلّ کشور است که به عنوان معاون وزارت امور اقتصادی و دارایی و خزانه­دار کلّ کشور انجام وظیفه می‌‌کند. با در پیش گرفتن سیاست تمرکززدایی مالی‌، در مراکز هر استان نیز واحدی به نام نمایندگی‌ خزانه در راستای اجرای بودجه غیر متمرکز استانی ایجاد شده که به موجب ماده­ ۷۳ قانون برنامه‌ی سوّم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی‌ ایران مصوب ۱۳۷۸ از ابتدای سال ۱۳۷۹ به خزانه­ی معین استان تبدیل شده است^[۸].
البته به طور کلی‌ استانی شدن بودجه تأثیری بر خزانه‌ی‌ معین استان نداشته چرا که این خزانه از سال ۱۳۵۱ در قانون برنامه و بودجه کشور پیش ­بینی‌ شد­ه است. تغییراتی‌ نظیر افزایش ردیف‌های درآمدی نسبت به سالیان گذشته و نیز دادن اختیار به استان‌ها برای وصول برخی‌ درآمدها (مانند برخی‌ جرایم)، از جمله آثار استانی شدن بودجه می‌‌باشند.
۳- محاسن و معایب اجرای پروژه­ ها بصورت استانی
همانگونه که پیشتر گفته شد، تمرکز و عدم تمرکز، هر یک دارای مزایا و معایبی هستند. بعنوان مثال از جمله مزایای تمرکز، یکنواخت و متحدالشکل شدن مؤسسات و مقررات و در نتیجه صرفه‌جویی در زمان و هزینه‌ی امور می‌باشد. همچنین می‌تواند به توزیع عادلانه‌ی امکانات کمک کند. از معایب آن گسترش کاغذبازی، سلب یا تضعیف قوه‌ی ابتکار و قدرت تصمیم‌گیری و عدم استفاده از منابع فیزیکی، انسانی و مالی، مطابق با خصوصیات خاص و ویژه‌ی هر منطقه و مدیران آن منطقه است. بعلاوه چون مدیران مناطق از طرف مرکز منصوب می‌شوند و معمولاً به احتیاجات محلی آشنا نیستند، اداره‌ی امور نمی‌تواند به خوبی زمانی باشد که عدم تمرکز حاکم است و مدیران محلی توسط مردم هر منطقه انتخاب می‌شوند. از مزایای عدم تمرکز این است که از مشارکت مردم در اداره‌ی امور عمومی بهره‌مند می‌شود و بدنبال آن نظام بودجه‌بندی دولتی با درجه‌ی بیشتری از عدم تمرکز برخوردار خواهد شد. عدم تمرکز سبب می‌شود که وظایف مرکز سبکتر شود و مسایل مربوط به اداره‌ی امور کشور بطور متناسب بین مرکز و مناطق تقسیم شود و کارها بهتر و سریع‌تر انجام گیرد. همچنین موجب تقویت قدرت ابتکار، خلاقیت و رشد افکار ملی و اجتماعی در بین مردم و مسیولان هر منطقه می‌شود(سهرابی، ۱۳۷۸: ۱۷۶) .
حال با توجه به مطالب فوق باید گفت تمرکز و عدم تمرکز بودجه‌ای در کشور نیز- بویژه در مورد اعتبارات جاری و عمرانی طرح‌های استانی – نیز دارای محاسن و معایبی است:
– محاسن اجرای بودجه توسط استان
۱-از آنجا که کارشناسان استانی به منطقه اشراف بیشتری دارند شرح عملیاتی که برای پروژه‌ها انجام می‌شود دقیق‌تر است،
۲-به علت نزدیکی‌ به پروژه نظارت کامل‌تر انجام می‌‌شود،
۳-مبادله­ موافقت نامه زمان کمتری می‌‌طلبد، چرا که ارتباط استان با دستگاه‌ها سریع‌تر از ارتباط مرکز با دستگاه است.
۴- در حال حاضر استان‌ها در این چارچوب و بخاطر خودشان و به خاطر استفاده‌ی بیشتر از منابع استانی خود بیشتر تلاش می‌کنند که این امر موجب افزایش درآمد در استان‌ها شده است و این یعنی تلاش مضاعف؛ زیرا استانی‌ها معتقدند این نظام در داخل استان و برای استان اجرا می‌شود.(شادبخت،۱۳۸۶: ۳۱)
– معایب و موانع اجرای توسط استان
۱-توان اجرایی، مالی و فنی‌ دستگاه‌های اجرایی در سطح استان در مقایسه با مرکز خیلی‌ کمتر است. به عنوان مثل دو مرتبه نظارت سالیانه از یک پروژه‌ی‌ ۱۰۰ میلیاردی در استان بسیار هزینه‌بر است و چه بسا کارشناس به تعداد کافی‌ نیزدر سطح استان وجود نداشته باشد. اما چون مرکز از اختیارات مالی بیشتری برخوردار است میتواند نظارت را بطور مستمر و با کارشناسی دقیقتر انجام دهد.
۲-با توجه به اینکه تخصیص اعتبار به پروژه‌های استانی از خزانه‌ی مرکز صورت می‌‌گیرد، استان همیشه محتاج به خزانه‌ی کشور است.
راه حلی‌ که در این خصوص می‌توان ارائه کرد این است که متناسب با ظرفیت‌های استان در ابعاد مختلف کارشناسی، فنی‌، اجرایی و مالی در طول برنامه­ی پنجم توسعه و به مرور زمان اختیارات به استان‌ها واگذار شود. به عقیده­ی برخی‌ صاحب‌نظران درصد مناسب تقسیم اختیارات بین مرکز و استان ۵۰% -۵۰% می‌‌باشد^[۹].
۳- از جمله ایرادات دیگر می‌توان به مشخص نبودن حدود و ویژگی‌ها و چارچوب عدم تمرکز اشاره کرد، بطوریکه علیرغم اینکه عدم تمرکز مالی و اداری و رفع نارسایی‌های مالی ناشی از تمرکز و ایجاد هماهنگی امور بین مرکز، استان و شهرستان از دیرباز مورد توجه بوده، اما ساخت تشکیلاتی، توزیع اختیارات و مقررات مالی حاکم، عدم تمرکز در اداره‌ی امور کشور را به حداقل رسانده است. البته در قوانین متعدد برنامه و بودجه، توصیه‌هایی برای غیرمتمرکز نشان دادند اعتبارات جاری و عمرانی وجود دارد، لکن هنوز تعریف و معیار مشخصی برای تعیین حدود و ویژگی‌های چارچوب عدم تمرکز بطور دقیق ارائه نشده و ماحصل تلاش سال‌های اخیر در این زمینه، به جز انتقال روش های اداری و عملیاتی معمول در مقیاس کوچکتری به استان‌ها نبوده است.(سهرابی،۱۳۷۸: ۲۶۱)
مبحث دوم: بررسی نحوه‌ی نظارت بر بودجه (ملّی- استانی)
نظارت به طور خلاصه اقداماتی است که به منظور بررسی تطبیق عملیات با برنامه و جلوگیری از انحراف عملیات مالی دولت نسبت به هدف‌های تعیین شده در برنامه و تصحیح انحرافات احتمالی صورت می‌پذیرد. نظارت بر اجرای بودجه به عنوان آخرین مرحله یا دوره­‌ی بودجه از اهمیت بسزایی برخوردار است، زیرا بدون آن تصویب بودجه معنایی نخواهد داشت. بطور کلی‌ هدف نظارت، اطمینان از اجرای دقیق و درست بودجه توسط مرجع تصویب‌کننده‌ی­ آن یعنی‌ مجلس است. بدین لحاظ این موضوع در همه کشور‌ها در اختیار قوه‌ی مقننّه قرار گرفته است. معذالک قوه­ی مجریه یا به عبارتی سازمان‌‌های اداری و اجرایی نیز وظایف و اختیاراتی در این زمینه بر عهد دارند. مهم‌تر اینکه برای اعمال دقیق و مؤثر نظارت مذکور سازمان ویژه‌ای با برخورداری از اختیارات لازم و نوعی صلاحیت شبه قضایی‌ به وجود آماده که در بیشتر کشورها دیوان محاسبات نامیده میشود و معمولاً وابسته به قوه­ی مقننه و بازوی نظارتی آن محسوب میشود.
در قوانین مالی و محاسباتی ایران از حیث دستگاه‌های نظارتی، سه نوع نظارت پیش‌بینی شده که عبارتند از: نظارت اداری، نظارت پارلمانی و نظارت قضایی که در ذیل به بررسی آن می‌پردازیم :
گفتار اول: نظارت اداری
تکلیف نظارت در مواد ۳۴ و ۳۵ قانون برنامه و بودجه‌ی سال ۱۳۵۱نیز مشخص شده است. نظارت قبل از خرج در مرحله‌ی تهیه‌ی بودجه است. نظارت حین خرج توسط ذی‌حساب انجام می گیرد. علاوه بر قانون بودجه و ضابطه‌ی اجرای بودجه، در قانون محاسبات عمومی هم درباره‌ی نظارت بحث شده است که این نظارت بیشتر در دست ذی‌حساب است و بررسی می‌کند که آیا هزینه‌ها در محل خود خرج شده است یا خیر. پس از اتمام سال مالی هم نظارت توسط دیوان در خصوص عملکرد مالی سال قبل انجام می گیرد، چرا که دیوان متولّی بودجه‌ی کل کشور است. نظارت اداری بر اجرای بودجه توسط دستگاه‌های اجرایی زیر مجموعه‌ی قوه‌ی مجریه از قبیل وزارت امور اقتصادی و دارایی و ذی‌حسابان آن، سازمان حسابرسی و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، پیش از خرج یا ضمن آن صورت می‌گیرد که شامل نظارت مالی، برنامه‌ای، عملیاتی، فنی و عالی است.
۱- نظارت مالی
نظارتی است که به منظور بررسی مطابقت عملیات مالی طرح با بودجه‌ی طرح و قوانین و مقررات مالی انجام می‌شود. این نظارت قبل از خرج یا در جریان اجرای خرج است و بر روی مخارج اعمال می‌شود زیرا که خطر افراط و تفریط در انجام مخارج بیشتر است. قسمتی از نظارت مزبور قبل از اجرای خرج به وسیله رئیس مؤسسه‌ی مربوط و ذی‌حساب که نماینده­ی وزارت امور اقتصاد و دارایی است و ادارات حسابداری که تحت نظارت ذی‌حساب قرار دارند صورت می‌گیرد.
برای اینکه از اعتبارات مصوبه در پردخت هزینه‌های سازمان‌ها استفاده شود پس از طی مراحل تشخیص، تأمین اعتبار، تعهد، تسجیل و حواله، درخواست وجه صادر می‌شود و لکن صدور درخواست وجه به طور خودکار، منتهی به پرداخت وجه نمی‌گردد و قبل از پرداخت وجه، خزانه صحت صدور درخواست وجه و مطابقت آن را با اعتبارات مصوبه و مقرارت قانونی مربوط مورد بررسی قرار می‌دهد( ماده­ ۵۳ قانون دیوان محاسبات عمومی). البته ادارات حسابداری نیز قبل از انجام مخارج درباره‌ی صدور حواله و انطباق آن با مقررات قانونی بررسی لازم به عمل می‌آورند. اصولاً برای اینکه حواله به جریان بیافتد، باید قبلاً موافقت دستگاه پرداخت کننده که اداره­ی حسابداری است کسب شود( ماده­ ۹۱ قانون دیوان محاسبات عمومی).
­ بخش دیگری از این نظارت توسط خزانه صورت می‌گیرد که جزئی از تشکیلات وزارت امور اقتصاد و دارایی است. بدیهیست خزانه در صورت احراز صحت درخواست وجه و انطباق آن با اعتبارات مصوب و تخصیص یافت، وجه درخواستی را به حساب دستگاه مربوط واریز می‌کند.
لازم به ذکر است که ماده‌ ۱۳۷ قانون محاسبات عمومی‌ کشور در جهت اعمال نظارت مالی‌ وزارت امور اقتصادی و دارایی بر اجرای بودجه، وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی‌ غیر دولتی را مکلف کرده است که کلی‌ اطلاعات مالی مورد درخواست وزارت مزبور را که در اجرای این قانون برای انجام وظایف خود لازم بداند مستقیماً در اختیار وزارتخانه­ی مذکور قرار دهند. این نوع نظارت اداری پیش از خرج شامل پیش ­بینی‌ و برآورد درآمدها و اعتبارات دستگاه‌های اجرایی برای هزینه­هاست که نهادهایی نظیر مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران، شورای اقتصاد و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور در این زمینه نقش تعیین کننده‌ای دارند. در این مرحله، نظارت با اعلام خط مشی‌ و رویه‌هایی‌ تنظیم می‌‌شود و نرم‌ها یا هنجارهای محاسبه اعتبارات اعمال می‌گردد. بررسیهای مالی که با هدف کنترل پروژه یا برنامه‌ریزی تخصیص منابع و مدیریت بر تهیه و اجرای طرح و نظایر آن انجام می‌شود، نظارت مالی محسوب نمی‌گردد(قادری،۱۳۸۹: ۱۰۹).
۲- نظارت برنامه‌ای
نظارتی است که از سوی معاونت برنامه‌ریزی کشور به منظور بررسی مطابقت عملیات عمرانی انجام شده با اهداف برنامه‌های پنج ساله و قانون بودجه‌ی کل کشور انجام می‌شود.
۳- نظارت عملیاتی
نظارتی است کلان بر فعالیت‌های مالی و اجرایی به منظور تطابق فعالیت‌های انجام شده با قوانین بودجه‌ی سالانه و شرح عملیات مندرج در موافقت‌نامه‌ها. این نظارت به معنی‌ رسیدگی به نحوه و میزان پیشرفت طرح‌ها، فعالیت‌ها و عملیات دستگاه‌های اجرایی در ‌چارچوب موافقت‌نامه‌ها و سایر مقررات مصوب است که بموجب قانون محاسبات عمومی کشور، به عهده­ معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور می‌باشد (عباسی،۱۳۸۸: ۱۰۹). این قانون مقرر می‌دارد:”نظارت عملیاتی دولت بر اجرای فعالیت‌ها و طرح‌های عمرانی که هزینه‌ی آنها از محل اعتبارات جاری و عمرانی منظور در قانون بودجه‌ی کلّ کشور تامین میشود، به منظور ارزشیابی و از نظر مطابقت عملیات و نتایج حاصله با هدف‌ها و سیاست‌های تعیین شده در قوانین برنامه‌ی عمرانی و قوانین بودجه‌ی کلّ کشور و مقایسه پیشرفت کار با جدول‌های زمان‌بندی به ترتیبی که در قانون برنامه و بودجه‌ی کلّ کشور مقرر شده یا خواهد شد کماکان به عهده‌ی وزارت برنامه و بودجه (معاونت مذکور) می‌باشد. “( تبصره‌ی ماده‌ی ۹ قانون محاسبات کشور )
بند ۶ ماده­ ۵ قانون برنامه و بودجه­ی کشور یکی‌ از وظایف سازمان برنامه و بودجه (معاونت یاد شده) را نظارت مستمر بر اجرای برنامه‌ها و پیشرفت سالانه‌ی آنها طبق فصل نهم این قانون بر شمرده است. فصل نهم قانون مذکور تحت عنوان نظارت طی‌ مواد ۳۴ تا ۳۸ نحوه‌ی عمل این نوع نظارت توسط معاونت فوق را معیّن کرده است.
ارکان اجرای نظارت را می‌توان به دو عامل درونی و بیرونی تقسیم نمود.
عوامل درونی عبارتند از:

• • دفاتر بخشی

• • معاونت برنامه‌ریزی استان‌ها

• • دفتر نظارت و ارزیابی طرح‌ها

• • دفتر تلفیق و هماهنگی امور بودجه

• • دفتر توسعه و هماهنگی امور استان‌ها

عوامل بیرونی عبارتند از: